SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA DO ICMS: UM MODELO QUE PERDEU SUA RAZÃO DE EXISTIR

*Por Roberto Mateus Ordine, Diretor Jurídico do SINCOMACO

A substituição tributária do ICM/ICMS foi criada com um objetivo aparentemente simples: facilitar a fiscalização e garantir a arrecadação do imposto. No início da década de 1980, ainda sob a sistemática do antigo ICM, o mecanismo da chamada substituição tributária “para frente” passou a ser aplicado a determinados produtos e setores considerados de maior dificuldade de controle fiscal. (cimento, tintas, etc.)

A lógica era concentrar o recolhimento do imposto em um único contribuinte da cadeia econômica. Em vez de o Estado fiscalizar milhares de comerciantes, atribuía-se ao fabricante ou ao importador a responsabilidade de recolher antecipadamente o tributo que, presumidamente, seria devido nas operações seguintes, até a venda ao consumidor final.

Naquele contexto, a medida encontrava uma justificativa prática. A fiscalização dispunha de recursos tecnológicos limitados, as operações comerciais eram registradas em documentos físicos e o acompanhamento das cadeias de circulação de mercadorias era muito mais difícil do que nos dias atuais.

O problema surgiu quando uma solução criada para situações específicas começou a ser ampliada de forma excessiva.

Em 2008, a substituição tributária ganhou enorme abrangência, alcançando uma quantidade muito maior de produtos. O que deveria ser uma exceção transformou-se, na prática, em um amplo mecanismo de antecipação da arrecadação.

Essa expansão trouxe consequências importantes para o setor produtivo e, especialmente, para o comércio. O empresário passou a suportar antecipadamente uma carga tributária calculada sobre uma operação futura e sobre um preço presumido. Em muitos casos, o valor efetivamente praticado no mercado não correspondia à base de cálculo utilizada pelo Fisco.

O resultado foi um sistema complexo, oneroso e, muitas vezes, injusto e inconstitucional.

Além de comprometer o fluxo de caixa das empresas, a substituição tributária criou dificuldades para a formação de preços, aumentou os custos administrativos e gerou uma enorme quantidade de discussões sobre margens presumidas, ressarcimentos, complementações e diferenças entre o imposto antecipadamente recolhido e aquele efetivamente devido.

Mas o mundo mudou — e a fiscalização tributária também.

Com a implantação da Nota Fiscal Eletrônica, da Escrituração Fiscal Digital, dos sistemas eletrônicos de contabilidade e do cruzamento instantâneo de informações, o Estado passou a dispor de instrumentos de controle que seriam inimagináveis quando a substituição tributária foi concebida.

Hoje, sistemas informatizados permitem cruzamentos de dados em escala e velocidade cada vez maiores.

Diante dessa nova realidade, torna-se inevitável uma pergunta: qual é a justificativa para manter um sistema de antecipação tributária criado em uma época em que o Estado não possuía os instrumentos tecnológicos de fiscalização disponíveis atualmente?

A retirada de grande parte dos produtos do regime de substituição tributária representa, portanto, mais do que uma simples alteração técnica. É o reconhecimento de que um modelo criado para outra realidade econômica e tecnológica perdeu grande parte de sua razão de existir.

A própria reforma tributária reforça essa transformação. O Brasil caminha para uma nova estrutura de tributação sobre o consumo, baseada em maior integração de informações, mecanismos eletrônicos de controle e novas formas de recolhimento.

A substituição tributária teve sua importância histórica. Em determinado momento, foi um instrumento útil para combater a evasão e facilitar a fiscalização. Entretanto, sua ampliação excessiva acabou transferindo para as empresas o peso financeiro e burocrático de uma arrecadação antecipada.

A tecnologia mudou. A fiscalização mudou. O sistema tributário está mudando.

É natural, portanto, que a forma de arrecadar também mude.

A redução da substituição tributária para a maioria dos produtos deve ser vista como um passo importante na direção de um sistema mais racional. O tributo deve, sempre que possível, incidir sobre a operação efetivamente realizada, pelo valor efetivamente praticado — e não sobre uma venda futura presumida pelo Estado.

Modernizar o sistema tributário não significa apenas criar novos impostos ou novas siglas. Significa também ter a coragem de abandonar mecanismos que já cumpriram sua função histórica e que, diante dos avanços tecnológicos, tornaram-se desnecessariamente complexos e onerosos.

A verdadeira modernização tributária começa quando o Estado deixa de presumir e passa a tributar a realidade.